城投公司“市場(chǎng)化基因改造”勢(shì)在必行

2018 年 2 月 8 日，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金［2018］194 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“194 號(hào)文”），進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)債券發(fā)行、強(qiáng)化監(jiān)管，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

194號(hào)文發(fā)布背景

從 2013 年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)之后，城投債發(fā)行持續(xù)創(chuàng)新高，2017 年受政策限制雖有所降低但仍處于高位，城投平臺(tái)持續(xù)加杠桿導(dǎo)致負(fù)債率飆升，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，城投平臺(tái)面臨強(qiáng)大的降杠桿壓力。值得注意的是 2017 年城投債凈融資量（總發(fā)行量減借新還舊融資量）降低幅度不小，幾乎與 2011 年持平，這與 2017 年監(jiān)管政策趨嚴(yán)有很大關(guān)系。2017 年國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在企業(yè)債券領(lǐng)域進(jìn)一步防范風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于開(kāi)展 2018 年度企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)督檢查和本息兌付風(fēng)險(xiǎn)排查有關(guān)工作的通知》兩份文件，構(gòu)筑了企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)體系基本框架，開(kāi)啟了企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)體系統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的多部委統(tǒng)一監(jiān)管新模式，194 號(hào)文是對(duì)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)體系的補(bǔ)充和升級(jí)。

根據(jù)發(fā)行主體是否屬于城投平臺(tái)類(lèi)公司，企業(yè)債可以細(xì)分為城投債和產(chǎn)業(yè)債，而據(jù) wind 數(shù)據(jù)顯示，截止到 2017 年底，我國(guó)發(fā)行的城投債占企業(yè)債券總量的 70％以上。城投債作為地方政府隱性債務(wù)的重要組成部分，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)（三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首）的必然選擇。

194號(hào)文亮點(diǎn)

亮點(diǎn)一 ：完善“公益性資產(chǎn)”的定義。

194 號(hào)文再次重申嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地使用權(quán)計(jì)入申報(bào)企業(yè)資產(chǎn)，并對(duì)“公益性資產(chǎn)”的定義補(bǔ)充完善，新增加的范例包括公共文化設(shè)施、公共廣場(chǎng)、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等，明確了公益性資產(chǎn)都是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入、無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流收入或沒(méi)有流動(dòng)性的資產(chǎn)，具有一定收益的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)并不在禁止之列，形成了一定的操作空間，這為企業(yè)債券發(fā)行實(shí)操提供了明確指引。

亮點(diǎn)二 ：運(yùn)作市場(chǎng)化

按照 194 號(hào)文的要求，申報(bào)企業(yè)應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)化運(yùn)作，健全公司治理結(jié)構(gòu)、管理決策機(jī)制和財(cái)務(wù)管理制度，市場(chǎng)化運(yùn)作的核心在于平臺(tái)公司自身經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化。按照國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)監(jiān)管要求，公益類(lèi)企業(yè)重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力 ；公益類(lèi)企業(yè)也是市場(chǎng)化企業(yè)的一種，城投平臺(tái)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)并不意味著不再參與政府類(lèi)項(xiàng)目（特別是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流的公益類(lèi)項(xiàng)目），而是要求城投平臺(tái)公司在參與公益類(lèi)項(xiàng)目的過(guò)程中是以市場(chǎng)主體的形式參與其中，按照績(jī)效考核等市場(chǎng)化方式來(lái)履行權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。

亮點(diǎn)三 ：融資市場(chǎng)化

市場(chǎng)化融資則意味著申報(bào)企業(yè)在發(fā)行企業(yè)債券時(shí)，要?jiǎng)冸x純公益類(lèi)資產(chǎn)，依托自身信用制定本息償付計(jì)劃和落實(shí)償債保障措施，確保債券本息按期兌付，申報(bào)發(fā)債時(shí)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)聲明不承擔(dān)政府融資職能，發(fā)行債券不涉及新增地方政府債務(wù)，融資市場(chǎng)化要求與2017 年 50 號(hào)文一脈相承。

亮點(diǎn)四 ：回報(bào)市場(chǎng)化

194 號(hào)文的“市場(chǎng)化投資回報(bào)機(jī)制”，實(shí)際上是要求無(wú)論企業(yè)債募投項(xiàng)目是否屬于公益性項(xiàng)目，都要求申報(bào)企業(yè)與地方政府簽訂合作協(xié)議或者合同，按照市場(chǎng)化原則約定在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中或建設(shè)完成后各自的權(quán)利義務(wù)，比如棚改類(lèi)項(xiàng)目，地方政府需要履行的義務(wù)包括按時(shí)劃撥承諾的相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼 ；文件同時(shí)要求“各地財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定在年度預(yù)算中安排資金及時(shí)支付給依法合規(guī)承接政府投資項(xiàng)目的企業(yè)，防止地方政府惡意拖欠企業(yè)工程款”，這就要求地方政府在安排新的項(xiàng)目投資時(shí)，必須規(guī)劃好相關(guān)的支出預(yù)算，做到“量入為出”，杜絕隱性債務(wù)的增加。

對(duì)城投公司影響

影響一 ：近期融資相對(duì)困難

在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的背景下，城投公司發(fā)行企業(yè)債過(guò)審的困難加劇，融資渠道可能變窄，間導(dǎo)致融資成本升高，部分項(xiàng)目（主要是純公益性項(xiàng)目）基本無(wú)法通過(guò)債券市場(chǎng)獲得資金，而過(guò)往項(xiàng)目或多或少都有公益性資產(chǎn)摻雜其中，所以城投公司存量債務(wù)再融資問(wèn)題會(huì)更加嚴(yán)峻。

影響二 ：城投企業(yè)運(yùn)作亟待全面轉(zhuǎn)型市場(chǎng)化

為發(fā)行企業(yè)債券獲得低成本資金，城投公司在公司治理、管理決策機(jī)制和財(cái)務(wù)管理制度等方面必須要符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這就倒逼城投公司規(guī)范自身運(yùn)營(yíng)，在管理結(jié)構(gòu)、資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、子公司管控、人才結(jié)構(gòu)等多方面做出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

影響三 ：進(jìn)一步增加對(duì)地方政府的約束

194 號(hào)文對(duì)城投公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是有益的，因其不但約束城投公司，同時(shí)也約束地方政府，城投公司過(guò)去因?yàn)槌袚?dān)過(guò)多的政府項(xiàng)目，而地方政府欠款又將債務(wù)壓力轉(zhuǎn)移到城投公司身上，政府欠款主要有表內(nèi)的應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款和表外的未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼三種形式。194 號(hào)文的發(fā)布意味著未來(lái)城投公司新增投資支出有了比較明確的資金來(lái)源，理論上會(huì)減少企業(yè)應(yīng)收款項(xiàng)的新增規(guī)模，減少對(duì)企業(yè)資金的占用，從而有利于城投公司的發(fā)展。

城投公司何去何從

縱觀 194 號(hào)文等一系列文件，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫，城投公司的轉(zhuǎn)型應(yīng)以“全面市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型”為主題，在以下方面做出努力 ：

首先，完善治理結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)。即由股東會(huì)（出資人）、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)、高管層按照公司章程及專(zhuān)項(xiàng)議事規(guī)則的約定，制定明確的權(quán)限委托規(guī)定和決策程序。劃清政府與平臺(tái)公司權(quán)責(zé)界面，按章決策、按章辦事、按章追責(zé)，政府方出資代表通過(guò)股東大會(huì)或者董事會(huì)履行職責(zé)，行政職能和股權(quán)職能切實(shí)分離，促進(jìn)國(guó)企真正成為獨(dú)立市場(chǎng)主體。

其次，制定高度實(shí)操性的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。特別重要的是應(yīng)緊密?chē)@城市總體發(fā)展戰(zhàn)略要求，明晰城投公司的戰(zhàn)略定位及發(fā)展目標(biāo)，并在發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)組合、資本運(yùn)作等多方面做出系統(tǒng)規(guī)劃，最終通過(guò)制定完善的運(yùn)營(yíng)配稱(chēng)及行動(dòng)計(jì)劃來(lái)保障城市發(fā)展與自身戰(zhàn)略的執(zhí)行。同時(shí)應(yīng)主動(dòng)向上營(yíng)銷(xiāo)，獲得更多資源與政策支持。

再次，強(qiáng)化資金集中管理體系建設(shè)。鑒于筆者給已服務(wù)過(guò)的天津住宅集團(tuán)、鄂旅投、四川交投、新疆機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、新疆水投等集團(tuán)型客戶均推薦資金集中管理體系，能夠切實(shí)解決集團(tuán)型城投公司四大問(wèn)題 ：減少“存貸雙高”、降低集團(tuán)總體融資成本、提升資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警水平、強(qiáng)化對(duì)子公司管控等。

最后，建立市場(chǎng)化的人才隊(duì)伍。圍繞陸續(xù)發(fā)布的政策文件要求，城投公司亟需啟動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，而人才結(jié)構(gòu)將成為運(yùn)營(yíng)配稱(chēng)體系中的首要門(mén)檻。一方面，城投公司應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)板塊的布局，加大市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)人才招聘力度 ；另一方面，應(yīng)在全公司上下有效配置人力資源，推行可激發(fā)人才活力的綜合舉措，構(gòu)建出城投公司全員想發(fā)展、肯發(fā)展、會(huì)發(fā)展的內(nèi)生“核動(dòng)力”。